بررسي نامه سرپرست وزارت راه و ترابري در خصوص استفسار رئيس مجلس شوراي اسلامي نسبت به بند (9) ماده (50

1- مقدمه

رئيس, وقت مجلس, شوراي, اسلامي, در تاريخ 21/11/1385 با ارسال نامه, اي به شوراي, نگهبان، به استناد اصل 4 قانون اساسي نظريه تفسيري شوراي نگهبان را در خصوص, شرعي بودن يا شرعي نبودن حكم مندرج در بند (9) ماده, (50) قانون بر نامه, و بودجه كل كشور مصوب 1351 خواستار شد. در اين استفسار,، بيان شده بود كه بر اساس حكم مقرر در قانون فوق الذكر، بيش از سي سال است كه «حق ارتفاق» صاحبان اراضي مشمول اين قانون (اراضي خارج از محدوه شهرها كه براي طرح هاي عمراني و... مورد استفاده دولت قرار گرفته است)، پرداخت نشده و دولت وجهي بابت اين تصرفات به صاحبان رسمي آنها نداده است. شوراي نگهبان براي پاسخ به اين استفسار,، با تشكيل جلسه در تاريخ 4/7/1386، موضوع را مورد بحث و بررسي, قرار داد و با اعلام خلاف موازين شرع بودن مصوبه قانوني مزبور، بر لزوم پرداخت حقوق مالكان يا ذي حقوق شرعي اراضي مزبور تأكيد كرد.
پيرو انتشار نظريه تفسيري شوراي نگهبان، سرپرست, وزارت, راه و ترابري, در تاريخ 23/3/1390 با ارسال نامه اي به شوراي نگهبان، با بيان پاره اي دلايل توجيهي و همچنين ذكر برخي مشكلات عملي و اجرايي براي دولت در صورت اجراي نظريه تفسيري شوراي نگهبان، خواستار تجديدنظر شورا نسبت, به مفاد اين نظريه گرديد.
شوراي نگهبان با تشكيل جلسه در تاريخ 8/4/1390 پس از بحث و بررسي, در خصوص, اين نامه، با تأكيد بر صحت نظريه تفسيري قبلي خود، با ردّ دلايل توجيهي ذكر شده در نامه سرپرست, وزارت, راه و ترابري,، بر لزوم استيفاي حقوق مردم تأكيد كرد و نظر خود را طي نامه شماره 42982/30/90 مورخ 28/4/1390 به وزير راه و شهرسازي اعلام كرد.


2- بحث و بررسي, شوراي نگهبان پيرامون نامة مورخ 23/3/1390 سرپرست, وزارت, راه و ترابري, در خصوص, استفسار, رئيس, مجلس, شوراي اسلامي, نسبت, به بند (9) ماده, (50) قانون برنامه و بودجه سال 1351 كل كشور

2-1- متن نامه سرپرست, وزارت, راه و ترابري,

"حضرت آيت الله جنتي

دبير محترم شوراي نگهبان قانون اساسي

با احترام، همانطوركه مستحضريد بند (9) ماده, (50) قانون برنامه و بودجه سال 1351 كل كشور مقرر داشته «اراضي واقع در خارج از محدوده شهرها كه در مسير راه هاي اصلي يا فرعي و يا خطوط مواصلاتي و برق و مجاري آب و لوله‌هاي گاز و نفت قرار مي‌گيرد، با رعايت حريم مورد لزوم كه از طرف هيأت وزيران تعيين خواهد شد، از طرف دولت مورد استفاده قرار مي‌گيرد و از بابت اين حق ارتفاق، ‌وجهي پرداخت نخواهد شد. ملاك تشخيص محدوده شهر، نقشه مصوب انجمن شهر هر محل خواهد بود كه قبل از شروع مراحل طرح عمراني مورد عمل شهرداري ها باشد»، لذا برابر اين قانون براي تصرف اراضي مورد نياز طرح هاي عمراني دولت در زمان حاكميت اين قانون؛ يعني تا تاريخ 17/11/1358، هيچ گونه وجهي قانوناً قابل پرداخت نبوده است كه متعاقباً و پس از پيروزي انقلاب شكوهمند اسلامي, ايران و با تصويب لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي و املاك براي طرح-هاي عمومي، عمراني و نظامي دولت مصوب 17/11/1358 [1]شوراي انقلاب ، صراحتاً لغو و نسخ گرديده است و دعاوي متناوب اين اشخاص در محاكم عمومي و بعد از انقلاب به دليل حاكميت بند (9) ماده, (50) قانون برنامه و بودجه سال 1351 (قانون حاكم) مردود اعلام مي شده است. حتي با طرح موضوع در ديوان عدالت اداري، ديوان مزبور نيز به موجب رأي شماره 60 مورخ 17/4/1374 پرداخت بهاي اين قبيل اراضي را كه قبل از سال 17/11/1358 تصرف شده را قانوناً صحيح ندانسته است، ولي متأسفانه در سال 1385 رياست محترم وقت مجلس, شوراي اسلامي, برابر نامه شماره 178866 مورخ 21/11/1385 [2]از شوراي محترم نگهبان در خصوص, بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه سال 1351 استفسار,ي نموده است با اين مضمون كه با توجه به «استمرار» قانون فوق، آيا ادامه تصرفات بر اراضي تصرفي در طرح هاي عمراني از سال هاي قبل از انقلاب تا 17/11/1385 شرعي است يا خير؟ و آن شوراي محترم نيز با اين تصور كه قانون سال 51 هنوز لازم الاجراء و استمرار دارد، نظر به غيرشرعي بودن تصرفات قبل از 17/11/1358 را داده است[3] كه تبعات مالي بسيار سنگيني را براي وزارت راه و ترابري و ساير وزارتخانه ها؛ نظير نيرو، مسكن و شهرسازي، نفت و ... داشته و دارد، لذا استدعا دارد با توجه به نكات و موارد زير دستور فرمائيد مجدداً بررسي, و اصلاح فرمايند:

1- برابر بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه مصوب 1351، اراضي واقع در خارج از محدوده شهرها كه در مسير راه هاي اصلي يا فرعي و يا خطوط مواصلاتي و برق و مجاري آب و لوله هاي گاز و نفت در قبل از بهمن 1358 قرار گرفته اند با رعايت حريم مورد نياز كه از طرف هيأت وزيران تعيين شده و از طرف دولت وقت مورد استفاده قرار گرفته بود، تصرف و از بابت حق ارتفاق وجهي قانوناً قابل پرداخت نبوده است.

2- قائل شدن حق ارتفاق براي دولت در قبل از انقلاب اسلامي بابت اراضي واقع در مسير طرح هاي فوق منحصر به بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه مصوب 1351 نبود، بلكه چنين حقي طبق بند (8) ماده (29) قانون برنامه عمراني سوم[4] و بند (8) ماده (29) قانون برنامه عمراني چهارم كشور [5]كه در طول سال هاي 1341 تا 1351 اجرا گرديده، براي دولت وقت به وجود آمده و اين قوانين شامل طرح هاي اجرا شده در ايام قبل از تصويب بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه مصوب 1351 و نيز طرح هاي مصوب قبل از بهمن 1358؛ يعني تا زمان تصويب لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي و املاك و... براي طرح هاي عمراني مصوب شوراي انقلاب بوده است.

3- طبق قوانين ديگر از جمله تبصره (1) ماده (18) قانون سازمان برق ايران مصوب 1346 [6]و بند (11) جزء (د) ماده (11) قانون اساسنامه شركت ملي نفت ايران مصوب 1347 [7]و غيره نيز چنين حقي براي دولت وقت در مورد نحوه استفاده از اراضي واقع در خارج از محدوده شهرها قبل از بهمن 1358 به وجود آمده و طرح هاي بيشماري اجرا گرديده است.

4- با تصويب لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي و املاك براي اجراي طرح هاي عمومي، عمراني و نظامي دولت مصوب 17/11/1358، كليه قوانين و مقررات مربوط به تملك اراضي و املاك براي اجراي طرح هاي عمراني و عمومي؛ از جمله بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه سال 1351 و غيره «صريحاً منسوخ» و هيأت عمومي ديوان عدالت اداري برابر آرا به شماره هاي 60 مورخ 17/4/1374 و 173 مورخ 5/8/1380 بر حاكميت بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه سال 1351 براي اراضي قبل سال 17/11/1358 صحه گذاشته است و لذا حق مكتسبه دولت هاي وقت در قبل از 17/11/1358 در استفاده از اراضي موضوع بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه تثبيت شده و اين رأي نيز چون در مقام وحدت رويه صادر شده، لذا در حكم قانون و معتبر مي باشد.

5- در استفساريه شماره 178866/10/د مورخ 21/11/1385 رئيس, محترم وقت مجلس, شوراي اسلامي از شوراي محترم نگهبان اعلام شده كه «حكم قانوني بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه سال 1351 استمرار دارد» كه صحيح نمي باشد؛ زيرا اين قانون و حكم آن در تاريخ 17/11/1358 با تصويب لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي و املاك ... براي طرح هاي عمراني، نظامي و عمومي دولت، از سوي شوراي انقلاب «نسخ صريح» شده است و ديگر وجود خارجي ندارد، لذا با «اعلام استمرار» از سوي رئيس, محترم وقت مجلس، شوراي نگهبان هم به «تصور استمرار آن» اعلام نظر نموده است و الّا در صورتي كه اين موضوع «استمرار حكم قانوني» به اشتباه اعلام نمي شد، بديهي است كه شوراي محترم نگهبان هم به دليل غير مستمر بودن و نسخ صريح آن در سال 1358 از اظهار نظر خودداري مي نمود و به علاوه استفساريه از قانوني كه قريب به 30 سال است كه نسخ صريح شده است، واجد آثار و فايده عملي نبوده و مطابق اصول و قواعد فقهي و حقوقي نمي باشد.
علي هذا از آنجا كه استفساريه رئيس محترم وقت مجلس شوراي اسلامي و پاسخ شوراي محترم نگهبان موجب حق مكتسب براي اشخاص مي شود كه جز به موجب حكم قانون قابل اسقاط و تغيير نمي باشد و مؤكّداً به اينكه به نظر مي رسد شوراي محترم نگهبان قانون اساسي به تصور اينكه اجراي بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه سال 1351 كماكان «استمرار» دارد، مبادرت به نظريه تفسيري به شرح فوق نموده و چنانچه قرار باشد به مالكين اراضي واقع در مسير راه هاي ارتباطي و خطوط مواصلاتي و برق و مجاري آب و لوله هاي نفت وگاز و اراضي واقع در حريم مستحدثات فوق براي طرح هاي اجرا شده در رژيم گذشته وجوهي پرداخت شود، مبلغ سنگيني خواهد بود كه با كل بودجه ساليانه و يا چند ساله كشور نيز نمي توان پاسخگوي بهاي عرصه و اجرت المثل ايام تصرف اراضي موصوف بود.
مراتب به عرض مي رسد تا به هر نحو كه صلاح و دستور مي فرماييد موضوع مجدداً مورد بررسي, قرار گرفته و ان شاءالله نظريه اي راهگشا براي حل مشكل ابلاغ فرماييد.
علي نيكزاد
سرپرست وزارت راه و ترابري"

2-1-1- نظرات استدلالي

2-1-1-1- ديدگاه مغايرت با شرع

الف) در مورد بند (1) نامه بايد گفت: در مقطع زماني سال هاي 1351 تا 1358، به موجب قانون دولت طاغوت كه خلاف شرع بودن آن مشخص شده، زمين هايي از مردم غصب شده و بدون پرداخت حق ارتفاق آنها به صاحبان املاك، مورد استفاده دولت قرار گرفته است. با اين وجود، اگرچه اين غصب اموال در زمان حكومت شاهنشاهي انجام شده است، اما اكنون در درست دولت و حكومت اسلامي است و از آنجا كه دولت اسلامي حق تصرف در اموال مردم وغصب آنها را ندارد؛ لذا اگر دولت مي خواهد اين زمين ها را تصرف كرده و يا به تصرف آنها ادامه دهد، بايد حقوق صاحبان آنها را پرداخت نمايد. در نتيجه، استدلال مذكور در نامه كه چون تصرف، در زمان حكومت شاهنشاهي و بر اساس قانون زمان اجرا بوده، مسئوليتي متوجه دولت اسلامي نمي باشد، صحيح نيست؛ چه آنكه همان اموال، هم اينك در تصرف دولت اسلامي است.
ب) در مورد بندهاي (2) و (3) نامه بايد گفت: اينكه موراد ديگري نيز در قوانين ما وجود داشته كه حكومت شاهنشاهي بدون پرداخت حق مالكيت افراد در ملك آنها تصرف كرده است، دليل موجهي بر صحت اين شيوه و نقض نظر شوراي نگهبان در سال 1386 در پاسخ به استفسار رئيس مجلس نمي باشد، بلكه بايد گفت ديگر قوانين مورد اشاره نيز، مشمول نظر شوراي نگهبان مبني بر غيرشرعي بودن آنها مي شود. قوانين مورد اشاره، به موجب لايحه قانوني مصوب شوراي انقلاب در سال 1358 نسخ شده است، ليكن زمين هايي كه تا قبل از سال 1358 بدين نحو غصب شده و حقوق صاحبان آنها پرداخت نشده، در صورت ادامه تصرف اين زمين ها توسط دولت جمهوري اسلامي در پس از انقلاب، بايد حقوق صاحبان آنها بر اساس نظريه تفسيري شوراي نگهبان پرداخت شود.
ج) ابراز نگراني سرپرست وزارت راه و ترابري نسبت, به محذورات مالي دولت در صورت اجراي نظريه تفسيري شوراي نگهبان، موضوع بحث و بررسي شرعي شورا نمي باشد؛ نظريه تفسيري شوراي نگهبان با توجه به قيودي كه در آن آمده است، منطبق با موازين شرعي صادر گرديده و چنانچه اجراي آن متضمن ايجاد مشكل و معضل براي دولت مي باشد، بايد از طريق راهكارهاي قانوني؛ از جمله تصويب قانون در مجلس شوراي اسلامي و نهايتاً طرح موضوع در مجمع تشخيص مصلحت نظام، موضوع پيگيري و حل شود.
د) اينكه در بند (4) نامه استدلال شده كه چون تصرف زمين هاي موصوف در فاصله سال هاي 1351 تا 1358 به موجب قانون بوده است، حق مكتسب براي دولت ايجاد كرده است و بنابراين، دولت جمهوري اسلامي نبايد حق صاحبان اين زمين ها را در اين سال ها (1358-1351) بدهد، استدلال ناصحيحي است؛ زيرا اين تصرف از اول غصبي بوده و بدون پرداخت حق مالكيت افراد صورت گرفته است، لذا از ابتدا خلاف شرع بوده است و حق افراد مورد غصب قرار گرفته است و بايد حق افراد براي تمام اين مدت؛ اعم از قبل از انقلاب و بعد از آن پرداخت گردد.

2-1-2- نظر شوراي نگهبان

1- بر نظريه قبلي شورا با قيود و شروطي كه در آن آمده است، خدشه اي وارد نيست.
2- بر اساس اصل 4 قانون اساسي، تشخيص فقهاي معظم مبني بر خلاف شرع بودن قوانين، موجب الغاي آن مي شود و تنها قانون جديد موجب نسخ يا الغاي قانون قبلي نمي گردد.
3- موارد ديگري كه دقيقاً ملاك مصوبه مذكور را داشته باشد، همين حكم خلاف شرع بودن بر آنها نيز بار است و ملغي الاثر مي باشند.
4- تصرفات غيرشرعي كه توسط دولت هاي رژيم منحله سابق انجام گرفته، موجب ايجاد حقوق مكتسبه براي دولت ها نمي گردد، بلكه تصرف غيرمشروع در اموال و حقوق مردم بايد جبران شود و طبعاً چون اين اراضي تحت تصرف دولت جمهوري اسلامي است، بايد حقّ ذي حق داده شود.
5- مي توان براي حل مشكلات ازطريق مراجع ذي ربط؛ از جمله مجلس محترم شوراي اسلامي با طي مراحل قانوني اقدام نمود.


پي نوشتها
----------------------------------------
1-  . ماده 12 ‌لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي و املاك براي اجراي برنامه‌هاي عمومي، عمراني و نظامي دولت: «كليه قوانين و مقرراتي كه تا اين تاريخ در مورد لايحه نحوه خريد و تملك اراضي و املاك براي اجراي برنامه‌هاي عمراني و نظامي دولت تصويب شده و با اين قانون مغايرت دارد، از تاريخ تصويب اين قانون ملغي‌الاثر مي‌باشد.»