كنكاشي در ماده واحده قانون تعيين تكليف اراضي واگذاري دولت و نهادها

  كنكاشي   در   ماده     واحده     قانون     تعيين     تكليف     اراضي     واگذاري     دولت   و   نهادها   حسين رضايي، بازرس قضايي اداره كل نظارت و پيگيري قوه قضاييه

همه حقوقدانان با اصل عطف بماسبق نشدن قوانين آشنا هستند. اين اصل در حقوق ما از ماده 4 قانون مدني برگرفته شده است كه اشعار مي‌دارد:«اثر قانون نسبت به آتيه است و نسبت به گذشته اثري ندارد؛ مگر اين كه در خود قانون ترتيب يا مقرراتي در اين خصوص تصويب شده باشد.»

بنابراين اگر با دقت به متن ماده 4 قانون مدني بنگريم متوجه خواهيم شد كه اين اصل داراي استثنايي نيز هست؛ چراكه قسمت اول، اصل را بر عطف بماسبق نشدن قوانين گذاشته؛ اما از باب قاعده «ما من عام الا‌ و قد خص» در قسمت دوم آورده است چنانچه در خود قانون ترتيبات يا مقرراتي وضع شود كه اثر قانون را به گذشته تسري دهد، در آن صورت عطف بماسبق مي‌شود.

اگر با حوصله به بعضي از قوانين مصوب مجلس كه در موضوعات و زمينه‌هاي مختلف تصويب شده توجه كنيم، مي‌بينيم كه قانونگذار اثر آن قوانين را تنها نسبت به گذشته و يا زمان تصويب آن قانون خاص منظور داشته و با تصويب مواد يا ماده واحده‌اي، آن مواد قانوني يا ماده واحده را نسبت به آينده بي‌تأثير دانسته است. يكي از اين قوانين كه به صورت ماده واحده است، ماده واحده قانون تعيين تكليف اراضي واگذاري دولت و نهادها مصوب 15 اسفند 1370 مجمع تشخيص مصلحت نظام مي‌باشد.

 به حكايت تاريخ، مأموران دولت در اثر استفاده سوء از قانون زمين شهري سال‌هاي 1361 و 1366 بسياري از اراضي باير و حتي داير مردم را به بهانه موات بودن با سلا‌ح ماده 12 قانون زمين شهري موات اعلا‌م و به غير واگذار مي‌نمودند.

مالكان اراضي براي مسترد نمودن زمين‌هاي خويش كه با كد يمين و عرق جبين به دست آورده و يا به ارث به آنها منتقل شده بود، به عدليه پناه مي‌آوردند و درنهايت در طول چند سال آمد و شد به دادگستري به حكم موازين شرعي و حرمت مالكيت در اسلا‌م كه مي‌فرمايد:«حرمه مال المسلم كحرمه ذمه» رأي پشت رأي مبني بر ابطال سند مالكيت صادر شده به نام دولت (سازمان مسكن و شهرسازي) و اعاده به وضع مالكيت سابق صادر مي‌گرديد.

اما داستان به اين سادگي‌ها نبود؛ چراكه پس از موات اعلا‌م شدن اراضي و واگذاري آنها به مردم و صدور سند مالكيت رسمي به نام انتقال‌گيرندگان، عموماً در اين زمين‌ها بناهايي هم احداث مي‌شد. حال مگر امكان داشت به اين راحتي اسناد مالكيت رسمي مردم را باطل نمود و بناهاي احداث شده را تخريب كرد؟

بدين ترتيب دولت در راستاي اجراي احكام ابطال اسناد مالكيت رسمي واگذار شده به مردم و اعاده وضع به حالت سابق با عجز و درماندگي مواجه شده و وزارت مسكن درخصوص استرداد اراضي به مالكان اوليه به بن‌بست و در يك كلا‌م به حد استيصال رسيد تا اين كه به‌منظور حل معضل، موضوع به مجمع تشخيص مصلحت نظام كشيده شد و آن مجمع با تشخيص اين امر كه ابطال اين‌گونه اسناد مالكيت رسمي هم مردمي‌كه در اين زمين‌ها احداث بنا نموده‌اند و هم دولت را در وضعيت بدي قرار خواهد داد، براي اين كه تكليف اين بخش از معضل جمهوري اسلا‌مي‌و بحران مالكيت را حل نمايد، ناچار شد با ترك قاعده و با گرايش به گزينه «به نفع دولت و به ضرر مالكان اوليه» اين ماده واحده را از تصويب گذراند.

تصويب اين ماده واحده به زبان ساده به اين معناست كه هر چه بود، تمام شده و بر اين اساس دولت به طور ضمني مكلف گرديد تا از آن به بعد؛ يعني از تاريخ تصويب اين ماده واحده (15 اسفند 1370) حواس خود را در تملك اراضي مردم جمع كند و مراقبت نمايد كه از اين پس مأمورانش اراضي باير و داير مردم را موات اعلا‌م نكرده و براي مردم و نظام بحران‌آفريني ننمايند.

تحليل اين ماده واحده

با توجه به اين توضيح و اندك توجهي به متن مصوبه آشكار است كه حكم اين ماده با همه شداد و غلا‌ظ مصلحتي مذكور در صدر ماده؛ يعني ممنوعيت ابطال اسناد غيرمشروع صادر شده و اعتبار آن، يك حكم علي‌الا‌طلا‌ق نبوده؛ بلكه به ‌صراحت سطر اول ماده واحده كه اشعار داشته است:«درخصوص اراضي مشمول اقدامات زير ...» تنها محدود و منحصر به اراضي موضوع بندهاي (الف) و (ب) ذيل ماده واحده است، نه هرگونه زمين تملك شده ديگري.

به‌علا‌وه در 2 بند (الف) و (ب) مذكور تنها از زمين‌هايي صحبت به ميان آمده كه دولت تا تاريخ تصويب ماده واحده تملك كرده و درنتيجه شامل اراضي كه دولت پس از تاريخ تصويب اين ماده واحده تملك نموده، نمي‌شود و به عبارت ديگر مشمول ارفاق اين ماده واحده نمي‌گردد؛ يعني اگر پس از تاريخ تصويب اين ماده واحده دولت زمين‌هايي را موات اعلا‌م نمايد و اين زمين‌ها به مردم واگذار شود _حتي چنانچه اسناد رسمي آن نيز به نام مردم صادر گردد و مردم در آن اراضي احداث بنا نمايند_ موضوع منصرف از ارفاق ماده واحده مزبور است و در صورتي كه صاحبان اراضي با طرح دعوا در محاكم دادگستري ثابت نمايند كه اراضي آنها داير و يا باير بوده است، محاكم نيز حكم به ابطال رأي كميسيون‌هاي ماده 12 قانون زمين شهري صادر نموده و در نتيجه تمامي‌اسناد رسمي صادر شده به نام انتقال‌گيرندگان باطل مي‌گردد و در عين حال بايد حكم به خلع يد و قلع بناهاي احداث شده در اين‌گونه اراضي صادر شود و يا در صورت عدم امكان قلع بنا قاعده تلف ملك جاري شده و حكم به جبران خسارت و تأديه مثل و يا قيمت روز ملك صادر مي‌گردد؛ چراكه تمامي‌افعال به كار رفته در اين ماده واحده درخصوص زمين‌هاي توصيفي با وصف زمان ماضي آمده و به‌صراحت گفته شده است:«زمين‌هايي كه [ تاكنون ™ به قرينه سطر دوم ماده ] به وسيله بنياد مسكن و اداره‌هاي زمين شهري و ... واگذار شده و در آن احداث بنا به عمل آمده و يا به مردم تخصيص داده شده است و يا عمليات آماده‌سازي را در آنها انجام داده؛ اما به مردم تخصيص داده نشده است...» از اين رو اين افعال به قرينه قيد «تاكنون» ظهور در معناي حقيقي ماضي داشته و در نتيجه از ظاهر و روح اين ماده واحده به‌راحتي مي‌توان فهميد كه حكم مقرر در بندهاي (الف) و (ب) آن ناظر به اقدامات دولت فقط تا زمان تصويب اين ماده واحده مي‌باشد.

 به عبارت ديگر با افعال گذشته به كار گرفته شده روشن است كه مجمع تشخيص مصلحت نظام خواسته تنها نسبت به زمين‌هاي واگذار شده تا پيش از 15 اسفند 1370 كه بدون دليل تملك شده و در آن عمليات طراحي و احداث بنا صورت پذيرفته، تعيين تكليف نموده و حل معضل كند و بدين‌وسيله راه را براي تكرار تعدي‌ها و تخلفات بعدي مأموران دولتي مسدود كرده و لا‌اقل براي آينده حرمت و حيثيت و شرافت مالكيت مردم را كه همعرض حرمت خون مؤمن تلقي گرديده، تضمين نمايد و براي اولين و آخرين بار معضل و بحران به وجود آمده را با همه خوبي و بدي مصوبه خويش مرتفع سازد. از اين رو اين مصوبه تحت هيچ عنواني نمي‌تواند مجوزي باشد كه براساس آن وزارت مسكن و شهرسازي بتواند تا قيام قيامت نيز به همين شكل اراضي باير و آباد مردم را من غير حق تملك نموده و به‌سرعت به غير واگذار كند و در آن احداث بنا هم بنمايد و سند رسمي انتقال را نيز به نام انتقال‌گيرندگان تنظيم نمايد و بعد در قبال احقاق حق مالكان به اين ماده واحده استناد جسته و مدعي شود كه بايد وفق بندهاي (الف) و (ب) آن به مالكان اين اراضي حسب مورد قيمت منطقه‌اي يا روز زمان ابلا‌غ اين مصوبه را بپردازد.

ماده واحده مصوب مجمع تشخيص مصلحت نظام كه خلا‌ف قاعده «العين ثم المثل ثم القيم» است، يك حكم كاملا‌ً مصلحتي و خلا‌ف اصل و استثنا بر قاعده مي‌باشد و مطابق موازين فقهي و اصولي مستثنا را نبايد بيش از حدود استثنا توسعه داد و مي‌توان تنها در دامنه محدود استثنا تفسير نمود. در فرض حاضر كه مصوبه استثنايي مجمع فقط ناظر به اراضي تملك شده تا تاريخ تصويب ماده واحده مذكور مي‌باشد، بنابراين از نظر فقهي و اصولي نبايد حكم مقرر در آن را به اراضي تملك شده در سال‌هاي پس از تاريخ تصويب اين مصوبه تسري داد.

اما از بعضي محاكم انگشت‌شمار صادر شده كه در آنها هيچ توجهي به مؤجل بودن و مقيد بودن مصوبه به زماني خاص نگرديده و صادركنندگان آن در كمال تعجب مفاد اين ماده واحده را به اراضي تملك شده پس از تاريخ تصويب آن نيز سرايت داده و بدين‌وسيله حقوق ثابت شده مالكان را ضايع نموده‌اند. براي آگاهي حقوقدانان و قضات در ادامه نمونه‌اي از آراي مذكور آورده مي‌شود:

 شعبه ... دادگاه عمومي‌تهران درخصوص دعواي آقاي ... به وكالت از آقاي ... به طرفيت سازمان مسكن و شهرسازي تهران و آقاي ... به خواسته ابطال نظريه شماره ... كميسيون ماده 12 قانون زمين شهري و ابطال اسناد مالكيت خواندگان با توجه به اسناد رسمي خواهان و نظريه هيأت رسمي كارشناسان دادگستري مبني بر اين كه زمين به پلا‌ك ثبتي ... مسبوق به احيا بوده و باير مي‌باشد و زمين هم در سال 1376 (6 سال پس از تاريخ مصوبه) تملك شده، دعواي خواهان را ثابت تشخيص و حكم به ابطال نظريه كميسيون و اسناد صادر شده مي‌دهد.

پس از تجديدنظرخواهي محكوم‌عليه (خواهان) شعبه ... دادگاه تجديدنظر استان به موجب دادنامه شماره ... دادنامه بدوي را درخصوص ابطال نظريه كميسيون ماده 12 صحيح تشخيص داده و آن را تأييد مي‌نمايد؛ اما درمورد ابطال سند مالكيت با اين استدلا‌ل كه برابر ماده واحده قانون تعيين تكليف اراضي واگذاري دولت‌و نهادها مصوب 15 اسفند 1370 مجمع تشخيص مصلحت نظام، وزارت مسكن و شهرسازي مكلف است درخصوص زمين‌هايي كه توسط آن وزارتخانه واگذار شده و در آنها احداث بنا به عمل آمده، صرفاً بهاي منطقه‌اي زمان تصويب اين مصوبه درباره اراضي موات را به صاحبان حق پرداخت نمايد، صدور حكم به ابطال اسناد رسمي واگذاري طبق اين ماده واحده را صحيح ندانسته و دادنامه بدوي را در اين قسمت نقض و حكم به رد دعواي نخستين صادر مي‌كند.

 پس از فرجام‌خواهي خواهان، شعبه ... تشخيص ديوان عالي كشور هم با استدلا‌ل شعبه تجديدنظر قرار رد درخواست فرجام‌خواه را صادر مي‌نمايد.

همان‌گونه كه ملا‌حظه مي‌شود اراضي موصوف سال‌ها پس از تاريخ تصويب ماده واحده مذكور توسط كميسيون ماده 12 قانون زمين شهري موات اعلا‌م شده و در آن احداث بنا صورت گرفته و سند رسمي به نام واگذارشونده صادر گرديده؛ اما دادگاه تجديدنظر حكم اين ماده واحده را به بعد از تاريخ تصويب آن تسري داده كه خلا‌ف بين اين ماده واحده است. در حالي كه دادنامه بدوي در هر دو شكل با مفاد اين ماده واحده انطباق داشته؛ چراكه هدف مجمع تشخيص صرفاً حل مشكل موجود در زمان مصوبه بوده نه اين كه اين مصوبه مجوزي براي سوءاستفاده برخي مأموران دولتي از ارفاق استثنايي اين مجمع قرار بگيرد و به وسيله آن باعث معضلا‌ت جديدتر گردند. از اين رو شايسته بود دادگاه تجديدنظر با درك اين مطلب كه در فرض پرونده موضوع را بايد به قوانين عادي و اصول حقوقي و قواعد عمومي‌احاله كرد، بر حكم دادگاه بدوي صحه مي‌گذاشت. البته بسياري از محاكم به درستي عمل قضات ديوان عدالت اداري به ظرايف و حدود و ثغور اين ماده واحده توجه داشته و در اين گونه موارد حقوق مالكان را وفق قوانين اساسي و عادي به آنها برگشت مي‌دهند.

درباره اين مصوبه مباحث ديگري از جمله قيد «مردم» مطرح است و به طور جدي اين پرسش را ايجاد نموده كه اگر چنين زمين‌هايي به اشخاص حقوقي دولتي و يا خصوصي واگذار شده باشد، آيا باز هم واگذاري موصوف مشمول ارفاق اين مصوبه مي‌شود يا خير كه شرح اين موضوع به يك بررسي ديگر واگذار مي‌گردد

منبع : http://maavanews.dadiran.ir