صلاحيت ديوان عدالت اداری تفسیر موضوع اداری و قراردادی

رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره 44 مورخ 1396/1/29

تاريخ دادنامه: 1396/1/29 شماره دادنامه: 44 کلاسه پرونده: 96/45
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
اعلام‌کننده تعارض: آقاي محمدرضا دلاوري مستشار تجديدنظر ديوان عدالت اداري
موضوع: اعلام تعارض بين آراء شعب ديوان عدالت اداري
گردش کار: آقاي محمدرضا دلاوري، مستشار تجديدنظر ديوان عدالت اداري اعلام کرده است که در موضوع دادخواست اشخاص به طرفيت اداره کل مسکن و شهرسازي و
به خواسته الزام به تحويل نصاب مالکانه، شعب ديوان عدالت اداري آراء معارض صادر کرده‌اند. نامبرده رفع تعارض و صدور رأي وحدت رويه را خواستار شده است.
گردش کار پرونده‌ها و مشروح آراء به قرار زير است:
الف: شعبه 10 ديوان عدالت اداري در رسيدگي به پرونده شماره 9309980901000433 با موضوع دادخواست خانم الهام جوينده به وکالت از موکلين خود و به طرفيت اداره کل راه و شهرسازي استان همدان و به خواسته الزام به تحويل حدنصاب مالکانه، به موجب دادنامه شماره 9409970901001452ـ 1394/9/2 به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است:
اين ديوان در رسيدگي به دعواي تحويل حدنصاب خود را صالح به رسيدگي نمي‌داند و براي اثبات اين موضوع دو گونه استدلال مي‌آورد الف: استدلال مبتني بر تحليل عمل اداري ب: استدلال مبتني برتحليل قرارداد واگذاري.
الف استدلال مبتني بر تحليل عمل اداري: ماده 10 قانون تشکيلات وآيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 1392 صلاحيت شعب ديوان عدالت اداري را معين کرده است و اگرچه از دو لفظ اقدام و تصميم نامبرده که از گويايي لازم برخوردار نمي‌باشد ولي از به کارگيري در راستاي انجام وظيفه در بند ب ماده مذکور مي‌توان نتيجه گرفت صلاحيت ديوان منحصر در رسيدگي به شکايات و تظلمات مردم از عمل اداري مراجع و مقامات عمومي منحصر در ماده 10 است و در تبيين عمل اداري مي‌توان سه خصيصه را براي آن برشمرد. 1ـ عملي اداري است که در راستاي انجام وظيفه قانوني باشد زيرا مستفاد از اصول 138و 58 و 57 قانون اساسي و مواد 90 و 96 قانون مديريت خدمات کشوري صلاحيت تکليفي يا تشخيصي مقامات يا مراجع عمومي را قانون، مقررات و امر قانوني آمر قانوني تعيين مي‌نمايد. يعني مقام يا مستخدم عمومي تا زماني که در چارچوب قانون، مقررات يا امرآمر قانوني انجام وظيفه يا اعمال اختيار مي‌نمايد عمل وي اداري مي‌باشد اما هرگاه عمداً مرتکب فعل زيانبارگردد يا از حوزه صلاحيت ذاتي خود خارج شود يا دست به انجام اقدامي زند که الزام آن ناشي از حکم مستقيم قانون، مقررات يا امر آمر قانوني نباشد مثلاً ناشي از الزام قراردادي مي‌باشد اين عمل اداري نمي‌باشد. 2ـ عملي اداري است که هدف از آن برقراري نظم عمومي يا خدمت عمومي باشد بنابراين اقدامات کارمنداني که با هدف مطامع شخصي يا عداوت دنيوي صورت مي‌پذيرد عمل اداري تلقي نمي‌شود (اصول 3 و20 قانون اساسي و ماده 25 قانون مديريت خدمات کشوري. 3ـ عملي اداري است که درآن برتري يک طرف رابطه (دولت) برطرف ديگر رابطه (مردم) مشهود است آنگاه که دولت ماليات مي‌گيرد، ملک مردم را بدون رضايت آنها تملک مي‌کند، براي ورود کالا عوارض اخذ مي‌نمايد در همه موارد اين برتري دولت مشهود است. حالا که خصايص عمل اداري مشخص شد مي‌خواهيم بدانيم تحويل حدنصاب عمل اداري است يا خير و به نظر مي‌رسد تحويل حدنصاب عمل اداري نمي‌باشد زيرا، اولاً: ناشي از حکم مستقيم قانون نمي‌باشد بلکه ناشي از انعقاد قرارداد واگذاري است کما اينکه در حقوق خصوصي هم تحويل مبيع ناشي از عقد بيع صحيح است (بند 3 ماده 362 قانون مدني) ثانياً: درآن برتري يک طرفه رابطه (دولت) بر طرف ديگر ملاحظه نمي‌گردد (اگرچه در تملک همان طور که اشاره شد اين برتري مشهود است) اما در تحويل حدنصاب که پس از انعقاد قرارداد واگذاري صورت مي‌پذيرد الزام دولت به تحويل حدنصاب ناشي از الزام قراردادي است. نه اعمال قدرتي که قانون به وي بخشيده است.
ب: استدلال مبتني برتحليل قرارداد واگذاري: نظر به اينکه واگذاري املاک از سوي دستگاه واگذارکننده يک فرآيند اداري است که با طرح درخواست از سوي متقاضي شروع سپس مقامات ذي‌صلاح به تشخيص اين موضوع که متقاضي مصداق حکم قانون است يا خير مي‌پردازند و براي اينکه فردي مصداق حکم قانون باشد بايد شرايط مقرر در قانون بر وي صدق نموده و موانع در خصوص وي مفقود باشد که پس از تحقق شرايط و فقدان موانع در صورتي که واگذاري بلاعوض نباشد و مستلزم اخذ هزينه هايي باشد هزينه مذکور اخذ و النهايه قرارداد واگذاري بين سازمان مذکور و متقاضي منعقد مي‌شود و اين فرآيند اداري با انعقاد قرارداد واگذاري پايان مي‌پذيرد به عنوان مثال در تبصره 2 ماده 9 قانون زمين شهري به کساني که ملک آنها تملک گرديده در صورتي که از مزاياي مواد 6 و 8 قانون اراضي شهري بهره‌مند نگرديده باشند حدنصاب مالکانه واگذار مي‌شود يعني متقاضي درخواست خود را تقديم سازمان زمين شهري سابق يا راه و شهرسازي فعلي مي‌نمايد سپس مقامات عمومي بررسي مي‌نمايند آيا وي مالک زمين است اگر مالک زمين است آيا در اجراي قانون زمين شهري ملک وي تملک گرديده (احراز شرايط قانوني) و اگر ملک وي در اجراي قانون مذکور تملک شده آيا از مزاياي مواد 6 و 8 قانون اراضي شهري بهره مند نگرديده (فقدان موانع) در صورت فراهم بودن شرايط و مفقود بودن موانع با وي قرارداد واگذاري حدنصاب منعقد و فرآيند اداري پايان مي‌پذيرد اما آنچه وکيل شکات خواسته يعني تحويل يا تسليم حدنصاب از فرآيند مذکور خارج است و تحويل حدنصاب همان گونه که قبلا اشاره گرديده از آثار قرارداد واگذاري است و پس از پايان فرآيند اداري محقق مي‌گردد با توجه به دو استدلال مذکور که نشان مي‌دهد تحويل حدنصاب عمل اداري نبود، و اثر ناشي از قرارداد است و با توجه به آراء وحدت رويه شماره 59 ـ 1371/4/30، 33ـ 1375/2/29، 197 ـ 1379/6/20 و 228 ـ 1391/4/26 هيات عمومي ديوان عدالت اداري که دعاوي ناشي از عقود و قراردادها را در صلاحيت ديوان عدالت اداري ندانسته (البته استدلال هيات عمومي مبني بر اينکه دعواي ناشي از عقود و قراردادهاي ترافعي است و از اين جهت در صلاحيت ديوان عدالت اداري نمي‌باشد محل ايراد است زيرا ديوان عدالت اداري هم به امور ترافعي که در اثر اختلاف طرفين ايجاد مي‌شود رسيدگي مي‌نمايد و به امور حسبي که در آنها اختلاف وجود ندارد رسيدگي نمي‌کند اما از آن جهت که دعواي ناشي از قرارداد چون ناشي از الزام قانون (حکم مستقيم قانون) نمي‌باشد عمل اداري تلقي نمي‌شود صحيح به نظر مي‌رسد) و مستنداً به ماده 48 قانون تشکيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 1392 قرار عدم صلاحيت به شايستگي و صلاحيت محاکم عمومي حقوقي شهرستان همدان صادر و اعلام مي‌دارد. دفتر پس از دادنامه پرونده، برگ شماري با حفظ بدل به مرجع ذي‌صلاح ارسال مراتب به وکيل شاکي اعلام شود. اين راي قطعي است.
ب: شعبه 8 ديوان عدالت اداري در رسيدگي به پرونده شماره 8809980900066424 با موضوع دادخواست آقاي کسري ايزدي به طرفيت اداره کل راه و شهرسازي استان همدان و به خواسته الزام به تحويل نصاب مالکانه، به موجب دادنامه شماره 8909970900800573 ـ 1389/9/16 به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است:
با عنايت به اينكه اراضي موضوع پرونده در اجراي ماده 9 قانون زمين شهري تملك شده است و در اجراي تبصره 2 ماده 9 قانون مذكور سازمان مكلف به تحويل نصاب مالكانه بوده و در قضيه مانحن فيه تاكنون نصاب مالكانه شاكي تحويل داده نشده است عليهذا حكم بـه ورود شكايت و الزام سازمان مسكن و شهرسازي به تحويل نصاب مالكانـه شاكي نسبت به سهم الارث صادر و اعلام مي‌گردد. حكم صادره قطعي است.
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1396/1/29 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است

رأي هيأت عمومي

اولاً: تعارض در آراء محرز است.
ثانياً: با توجه به مفاد رأي شماره 963ـ 1386/9/11 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، رأي شماره 8909970900800573 ـ 1389/9/16 شعبه 8 ديوان عدالت اداري که در رسيدگي به خواسته شاکي مبني بر الزام به تحويل نصاب مالکانه، ديوان عدالت اداري را صالح در رسيدگي شناخته است، صحيح و موافق مقررات مي‌باشد. اين رأي به استناد بند 2 ماده 12 و ماده 89 قانون تشکيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 براي شعب ديوان عدالت اداري و ساير مراجع اداري مربوط در موارد مشابه لازم الاتباع است.
معاون قضايي ديوان عدالت اداري ـ مرتضي علي‌اشراقي