رای شماره ۱۳۳۲ مورخ ۱۳۹۷/‍۰۵/۲۳ هیأت عمومی ابطال بخشنامه معاون عمرانی استانداری تهران

رای شماره ۱۳۳۲ مورخ ۱۳۹۷/‍۰۵/۲۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری(موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۱۶۹۱۶/۴/۹۵-۱۳۹۵/‍۰۵/‍۰۳ معاون عمرانی استانداری تهران)

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 1332

تاریخ دادنامه: 1397/5/23

کلاسه پرونده: 96/835

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای شهرام قربان حسن آبادی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 16916/4/95-1395/5/3 معاون عمرانی استانداری تهران

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره 16916/4/95-1395/5/3 معاون عمرانی استانداری تهران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با سلام و تحیت احتراماً همان گونه که مستحضرید وفق تبصره 1 ماده 3 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر و روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب 1384 شهرداریها به موجب این قانون از صدور پروانه ساختمانی و رسیدگی به جرایم ساختمان و کمیسیون ماده 100 و همچنین دخالت در ساخت و ساز و سایر امور روستا منع شده اند و ساخت و ساز در خارج از محدوده حریمها و قلمروهای مذکور در داخل روستاهای فاقد دهیاری بر اساس ضوابط طرح هادی و یا ضوابط اعلامی توسط بنیاد مسکن در خارج از روستا به استناد ماده 4 آیین نامه استفاده از اراضی، احداث بنا و تاسیسات در خارج از حریم شهرها و محدوده روستا بوده است و متولی صدور پروانه ساختمانی و نظارت بر ساخت و سازها به عهده متولیان مربوطه اعم از جهاد کشاورزی، منابع طبیعی و ... بخشداریها می باشند.

با توجه به اینکه روستای کردامیر دارای شورای اسلامی مستقل و قانونی و طرح هادی مصوب شده می باشد که تا اکنون به خاطر قصور برخی از اعضای شورای اسلامی مذکور فاقد دهیاری بوده است که مراتب آن از مراجع ذیصلاح قضایی دیوان عدالت پیگیری و مطروح است و شهرداری وحیدیه شهرستان شهریار که در حوزه استحفاظی روستای کردامیر واقع گردیده است متاسفانه از سالیان گذشته و از همه مهمتر بعد از نامه تفویض اختیار صدور پروانه و سایر از سوی معاونت امور عمرانی استانداری تهران که نص صریح قانون و نص برخی اصول قانون اساسی می باشد به طور غیر قانونی با صدور پروانه ساختمانی و تشکیل پرونده کمیسیون ماده 100 و اجازه ساخت غیر قانونی در خارج از بافت از زمینهای مزروعی و کشاورزی باعث خرد شدن اراضی و از بین رفتن زمینهای کشاورزی واقع گردیده است. در روستای مذکور و پس از احداث بنا در خارج و داخل بافت روستا به واسطه احداث ویلا و استخرهای انجام شده در کمیسیون ماده 100 همان شهرداری مورد رسیدگی قرار می گیرد و از طرفی شهرداری مربوطه با صدور پروانه و بلکه اجازه ساخت داخل بافت طرح هادی روستا بدون رعایت کاربریهای موجود و با تغییر کاربری غیر قانونی خسارات جبران ناپذیری را برای روستای کردامیر بوجود آورده است.

معذالک با توجه به مفاد قانونی و بخشنامه شماره 636/3ت47097-1391/2/20 وزیر کشور که به اتخاذ رویه واحد در استانها معاون امور عمرانی استانداریها موظف کرده است بخشداریها را به عنوان مرجع صدور پروانه و نظارت بر ساخت و ساز در خارج از حریم شهرها و روستاهای فاقد دهیاری تعیین نماید تقاضای ابطال نامه و دستورالعمل معاون فنی عمرانی استانداری تهران و دستور موقت برای تفویض صدور پروانه شهرداری وحیدیه شهرستان شهریار را خواستارم. "

متن مقرره مورد اعتراض به قرار زیر است:

" برادر گرامی جناب آقای مهندس مسعود سلامت بخش

شهرداری محترم وحیدیه

موضوع: تفویض اختیار صدور پروانه

سلام علیکم

با صلوات بر محمد و آل محمد (ص) به استناد ماده (10) آیین نامه استفاده از اراضی، احداث بنا و تاسیسات در خارج از حریم شهرها و محدوده روستاها موضوع تصویب نامه شماره 31636/ت47097-1391/2/20 هیأت وزیران و با عنایت به مفاد ماده (194) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران و در اجرای بخشنامه شماره 3/1/22372/س-1391/2/24 وزیر کشور، به موجب این ابلاغ صدور پروانه و نظارت بر ساخت و ساز در روستاهای فاقد دهیاری واقع در حریم شهر وحیدیه شامل یبارک، کردامیر، بکه، اصیل آباد و فرارت به شما تفویض می گردد.

امید است با اتکا به خداوند قادر متعال و با رعایت کلیه قوانین و مقررات مورد عمل به ویژه دستورالعمل چگونگی صدور پروانه ساختمانی و ضوابط ساخت و ساز خارج از محدوده و اعمال حسن تدبیر و ایجاد هماهنگی با ارگانهای ذیربط از جمله فرمانداری و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در انجام و ماموریت محوله و نظارت بر اجرای بندهای 10 و 11 ماده (69) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور، اهتمام جدی معمول و نتیجه اقدامات و آمار عملکرد را در هر سه ماه یک بار به دفتر اینجانب گزارش نمایید. لازم به ذکر است این تفویض صرفاً در روستاهای فاقد دهیاری دارای اعتبار می باشد. "

در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از سوی دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره 1672-1396/8/22 ثبت دفتر هیأت عمومی شده توضیح داده است که:

" ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام و تحیت

احتراماً پیرو کلاسه پرونده 96/835 و شماره پرونده 9609980905800866 و اخطاریه رفع نقص را به اینجانب شهرام قربان حسن آبادی اعلام نمودید تا موارد نقص را با نام قانون و ماده قانونی مربوطه جهت ابطال مصوبه معاون امور عمرانی استانداری تهران را اعلام نمایم به استحضار می رساند: اینجانب در سطر اول دادخواست تقدیمی ماده قانونی و تبصره مربوطه قانون فوق را ذکر نموده ام، ولی حسب درخواست مجدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مراتب نام قانون و مواد قانونی مربوطه را به شرح ذیل اعلام می دارم:

1- مستند به ماده 3 به علاوه تبصره های (1)، (4) ماده 3 و همچنین ماده 12 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب 1384 که دهیاریها کنترل نظارت بر احداث هرگونه ساخت و ساز در داخل محدوده را عهده دار خواهند بود و روستاهایی که در حریم شهرها واقع می شوند دارای محدوده و حریم مستقل بوده و شهرداری شهر مجاور حق دخالت در ساخت و ساز و سایر امور روستا را ندارد و درآمد ناشی از ساخت و سازها و عوارض روستایی که در حریم شهرها قرار می گیرند به حساب دهیاریها جهت توسعه و عمران واریز می گردد. ( با توجه به اینکه روستای کردامیر شهرستان شهریار از اولین دوره شوراهای اسلامی تا به امروز دارای اعضای شورای اسلامی 5 نفره قانونی و طرح هادی روستایی است).

2- مستند ماده 2 به علاوه تبصره های (1)، (2)، (3)، (4) ماده 2 و همچنین ماده 14 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1362/4/15

3- مستند به بند (1)، (2)، (3) و تبصره ماده 6 قانون برنامه پنجساله دوره ششم مبنی بر عوارض وصولی بند (الف)، (ب)، (ج)، (د) ماده 38 و بند (ج) ماده 43 قانون مالیات بر ارزش افزوده بر شاخص جمعیت و میزان کمتر توسعه یافتگی در مورد مودیان خارج از حریم شهرها به حساب تمرکز وجوه وزارت کشور به منظور توزیع بین دهیاریهای همان شهرستان می گردد. سهم روستاهای فاقد دهیاری و منطق عشایری، به حساب فرمانداری شهرستان مربوطه واریز خواهد شد تا حسب مقررات و مصوبات کمیته های برنامه ریزی شهرستان صرف امور عمران و آبادانی همان روستا و مناطق عشایری شود.

در ادامـه پیرو مصوبـه هیأت وزیـران بـه شمـاره ت/31636هـ47097-1391/2/20 بـه پیشنهـاد وزارت راه وشهرسازی مبنی بر ابلاغ آیین نامه استفاده اراضی، احداث بنا و تاسیسات خارج از حریم شهرها و محدوده روستا در ماده 1 بند (د)، (هـ) آیین نامه مذکور روستا را تعریف موضوع ماده (2) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1362 و محدوده را تعریف ماده 3 و تبصره 1 همین ماده قانون تعاریف محدوده وحریم شهر و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب 1384 مقرر نموده است و در ماده 8 آیین نامه مربوطه، احداث هرگونه بنا یا صدور مجوز برای احداث آن به منظور سکونت دائم در اراضی موضوع این آیین نامه خارج از محدوده شهرهای جدید، شهرکهای مسکونی و روستاهای موجود ممنوع تلقی شده است و در ماده 10 همین آیین نامه نیز مرجع صدور پروانه ساختمانی و نظارت بر ساخت و ساز توسط معاون امور عمرانی استانداری تعیین می گردد و تبصره (2) ماده 10 آیین نامه مذکور مرجع صدور پروانه را مکلف نموده است قبل از هرگونه اقدام نظریه کمیسیون (1)، ماده (1) قانون حفظ کاربری اراضی و باغها مصوب 1374 را اخذ نماید.

نکته حائز اهمیت در ماده 10 آیین نامه استفاده از اراضی، احداث بنا و تاسیسات خارج از حریم شهرها و محدوده روستا جهت وحدت رویه واحد و رعایت قانون در نحوه صحیح اجرای بخشنامه صادره از سوی وزیر کشور می باشد که می باید از سوی معاون امور عمرانی استانداری اجرا گردد. زیرا در خاتمه این بخشنامه از سوی وزیر کشور تاکید شده است، معاونان امور عمرانی استانداریها موظفند (بخشداریها) و دهیاریها را به عنوان مرجع صدور پروانه و نظارت بر ساخت و ساز در داخل محدوده روستا و خارج از حریم شهرها تفویض نمایند و بر همین اساس تخلفات ساختمانی در کمیسیون ماده 99 قانون شهرداری رسیدگی می شود و نظارت بر روستاهای فاقد دهیاری که دارای شورای اسلامی و طرح هادی قانونی می باشند بر عهده بخشداری است.

متاسفانه معاونت امور عمرانی استانداری تهران بدون رعایت قانون و آیین نامه های مربوطه و همچنین عدم توجه و عدم رعایت بخشنامه مذکور با خروج از اختیارات قانونی خود پیرو ابلاغیه و دستورالعمل مورخ 1395/5/3 به شماره 95/4/16916 صدور پروانه و نظارت بر ساخت و ساز در روستاهای فاقد دهیاری واقع در حریم شهر وحیدیه (ازجمله روستای کردامیر را که همان طوری که عرض شد دارای شورای اسلامی و طرح هادی قانونی و محدوده و حریم مستقل می باشد) را به شهرداری وحیدیه تفویض نموده است و این اقدام غیر قانونی در واقع حیات خلوتی برای شهرداری مذکور ایجاد نموده است:

اولاً: کلیه ساخت و سازها داخل و خارج از بافت روستا با صدور پروانه و حتی اجازه ساخت بدون صدور پروانه به طور غیر استاندارد نظام مهندسی و درآمدهای ناشی از پروانه و عوارض و توافقات غیر قانونی در خارج از بافت توسط شهرداری مذکور بدون هیچ گونه نظارتی در حال دریافت اخذ از متقاضیان می باشد و این ساخت و سازها با تغییر کاربری داخل بافت طرح هادی و خارج از بافت به طور متعدد و گسترده بدون رعایت مقررات قانونی و بدون اخذ مجوز از کمیسیون جهاد کشاورزی و بدون مجوز از دیگر متولیان مربوطه باعث از بین رفتن و نابودی زمینهای کشاورزی و مزروعی و باغات شده است و آسیبهای زیادی از جمله انتقال آب شرب چاه خانوار روستاها و برق و گاز به درون ویلا و استخرهای باغات خارج از بافت هدایت می شود که این خسارات جبران ناپذیر است.

ثانیاً: کلیه اعتبارات تخصیص یافته به طور سالیانه اعم از: عوارض مالیات بر ارزش افزوده و جرایم راهنمایی و رانندگی و ارائه تسهیلات و تجهیزا و حواله های دولتی به همراه کلیه درآمدهای حریم که همگی اینها مبالغ هنگفتی هست که باید جهت عمران و آبادانی روستا انجام گردد در عوض توسط شهرداری اخذ می گردد و همه این دریافتهای مبالغ کلان غیر مجاز از سوی شهرداری از ساخت و سازهای خارج از بافت همراه با تغییر کاربری غیر مجاز و دریافت اعتبارات از فرمانداری مربوطه، متاسفانه هیچ حسابرسی و نظارتی بر این امور به شهرداری مربوطه صورت نمی پذیرد.

ثالثاً: کلیه پرونده های ساختمانی و تخلفات ساختمانی در عوض کمیسیون ماده 99 مقرر در قانون روستاها، عیناً به کمیسیون ماده 100 شهرداری که اقدامی غیر قانونی است احاله می گردد که جریمه ای به میزان 3 برابر ارزش معاملاتی ساختمان از مالکین توسط شهرداری اخذ می گردد.

در آخر نکته تاسف بار این است که هیچ گونه دخالت و نظارتی هم شورای اسلامی روستا اجازه ندارد بر این موارد داشته باشد و مشت نشانه خروار است که هم معاون عمرانی استانداری تهران و هم فرمانداری و هم شهرداری وحیدیه شهرستان شهریار همگی دست به دست هم داده اند تا با نص صریح قانون و ابلاغ و اجرای این مصوبه غیر قانونی از سوی معاون عمرانی استانداری تهران که خود دبیر هیأت حل اختلاف استانداری نیز هست، روستاهای استان تهران به ویژه روستای کردامیر شهرستان شهریار را به طور کلی غارت و با تغییر کاربری غیر مجاز زمینهای زراعی و باغات روستا از سوی شهرداری مربوطه و چشم پوشی از تخلفات شهرداری مذکور از سوی فرمانداری و بخشداری شهرستان شهریار روستای کردامیر را در واقع نابود نمایند و بر همین اساس آسیبها و خسارات جبران ناپذیری برای مردم روستا وارد شده است. لذا صمیمانه تقاضای ابطال مصوبه مذکور از قضات هیأت عمومی دیوان عدالت اداری استدعا دارم."

علیرغم تبادل لایحه با طرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری پاسخی از طرف شکایت واصل نشده است.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1397/5/23 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیأت عمومی

نظر به اینکه اولاً: به موجب ماده 100 قانون شهرداری صدور هر گونه پروانه در محدوده و حریم شهرها به عهده شهرداری است. ثانیاً: به موجب ماده 3 قانون تعاریف محدود و حریم شهرها و نحوه تعیین آنها مصوب سال 1384، دهیاریها کنترل و نظارت بر احداث هرگونه ساخت و ساز در داخل محدوده روستا را عهده دار می باشند و مقرره مـورد اعتراض معاون عمرانی استانداری تهران، روستاهای فـاقد دهیاری را مشمول نظارت شهرداری اعلام کرده است، بنابراین چون مقرره مورد اعتراض در چارچوب مقررات قانونی و اختیار تفویضی ماده 10 آیین نامه استفاده از اراضی، احداث بنا و تاسیسات در خارج از حریم شهرها و محدوده روستاها مصوب 1391/2/10 هیأت وزیران صادر شده، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات نیست و قابل ابطال تشخیص نشد.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

محمدکاظم بهرامی